15：学术
■南京审计大学 杨沙沙
随着政府改革的深入，全国各地积极探索实践模式，推动了数字政府建设模式的多元化。不同地区的数字政府建设具有不同的模式，其中涉及以技术应用为主的技术主导型模式、重视组织制度重塑的制度主导型模式以及既要发挥技术支撑作用又要完善制度保障的技术—制度互构模式。但现存的单一驱动论和双向互动论在进行数字政府一体化建设分析研究中传导机制的向度不够明确。这一进程中，技术创新、数据整合与部门间的协同是其内在要求，所以有必要将“数字技术”与“组织结构”和“制度安排”相对等的要素加以审视来探析三者联动的耦合路径，以多元论进行数字政府一体化建设的研究。
一、技术：物质基础与创新动力
在“技术—组织—制度”耦合互动框架中的技术是指互联网、大数据等信息基础设施，技术是政府改革转型的物质基础与创新动力。首先，信息技术的使用逐渐渗入到我们生活的各个层面，改变了我们原本生活生产方式，提供了更多的可能性和创意点。我们着眼于政府层面，互联网技术的使用为政府内部机制的运作提供了尽可能便利的条件，使得政府人员能够通过突破传统的原有模式，转变管理和运作理念，从思想层面推动政府的改革创新，使得政府治理的理念向便捷化和高效化转型。其次，信息技术的应用推动了数据的整合与共享，使得政府的组织结构实现扁平化的转变，从物质层面推动着政府的改革创新。静止的信息是档案，流动的信息才是数据。信息如果不能在各个部门之间进行无障碍的流动，那么信息的最大效用就没有得到发掘。互联网、5G技术的使用为各个部门之间的信息收集工作提供了统一的管理和处置平台，能够对收集到的全方位信息进行整合和筛选，并通过平台的统一处理能够使各个部门快速地获取到各种情况，推动着政府机构的设置由多层级冗余的金字塔型结构朝着精简高效的扁平型结构转变。利用信息技术所搭建的统一运作平台完美地解决了这一问题，互联网技术将收集到的各种信息先进行汇总，根据统计标准的不同整合归纳，最终导入统一化的数据平台，能够实现不同部门人员的信息搜集和处理工作。信息技术为数字政府的建设和变革注入了坚实的物质根基。
二、组织：运作载体与保障条件
简·芳汀的技术执行框架并非仅仅强调技术与制度的融合过程，而是基于技术与制度互动研究的基础上，提出了数字技术、组织结构和制度安排三者之间相互构建的过程。在数字政府的建设与改革创新中，组织机构作为一个运作载体的角色存在，在信息技术注入之后，组织形态会发生改变，进而作为保障政府运作的条件存在。任何物质的运作都需要载体，而在数字政府建设中，组织结构就充当了这一载体。政府中各项事务的运作都需要组织的存在，一个稳定的中央集权制度和完善的政府结构能够保证整个系统的有效运行。科层官僚体制和内部组织网络是长久在政府内部而形成的一个既定的结构，也是保证整个组织运作的强劲力量。信息技术的注入，使得数据在各个部门间的流动成为了必备程序，因此一个扁平化、网络化的组织结构是其运作的必然结果和内在保障。当组织结构趋于扁平化时，在进行事务决策时能够更加快速，信息在传递过程中也更加迅速，组织层级的减少尽可能地提高了组织运作的效率，使系统的运作能够在短时间内发挥效用的最大化。一个更为有效的组织运作能够保障系统的整体运行，因此，在“技术—组织—制度”耦合互动框架当中组织是维持整个国家系统运作的载体和保障条件。
三、制度：内生驱力与方向规导
制度的价值在于它自身所产生的归塑性、指导性和程序性，通过自身价值的挖掘能够更好地服务于客体。一个完整的改革过程离不开切实可行的制度体系，制度的驱动力和方向规导性具有较强的作用。当进行政府的自身结构变革时，顶层设计发挥着必要的驱动作用。制度体系一般涉及两个方面，第一个方面是国家相关的政策支持。任何改革活动都需要围绕着国家的方针战略和阶段目标展开，有这些作为坚实的基础，才能保证这项变革是可行的，具备理论层面的可行性支撑的。第二个方面是规范变革活动的法律规范。当确定好变革活动的正确性时，就需要通过制定相关的法律规章和行动公约来规范整个变革活动的运作。从普适性较强的法律制度到一般性的行为规范，不仅仅需要从整体角度进行安排，更重要的是因地制宜，做出符合当地运作情况的具体规约。法律规章制度的作用主要体现在两个方面，方向导向作用和规范惩罚作用。首先通过组织内部所制定好的法律规章制度，能够有效地引导组织整体的运作方向。其次，通过规章制度的订立能够保证组织进行有效的运作，对组织内的人员进行行为的警示和约束。通过一整套完整的制度体系，对国家政策进行明确，对制度规范进行了解，借助信息技术融合到组织内部运作中，有效地推动政府的变革活动。
数字政府一体化建设成为国家提高公共服务供给能力、顺应数字时代发展潮流的具体转型方向。在数字政府一体化建设中，信息技术、组织结构、制度安排作为三个重要的变量影响着这一进程的整体运作，三者之间相互联系、相互作用，共同推动着政府运作方式的转变。