14：学术
■南京审计大学 王梦洁
基层负担过重问题一直困扰着基层治理能力的提升。2019年中央颁布的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，被誉为史上最强“减负令”，该“减负令”一经颁发，立即在基层干部中引起了强有力的共鸣。但基层负担过重问题由来已久，既是老问题又是新表现，难以在短时间内从根本上解决。
将绩效管理与基层减负融为一体，不仅能够真正意义上减少基层管理负担，还能够通过科学高效的考评标准和方法，推动政府政策方案的有效落实。
一、基层减负政策执行现状
（一）基层减负取得的成效
1.“文山会海”总量减少
许多地区纷纷制定措施精文减会，通过实地调查，不少官员表明：客套话少了，效率高了。
2.基层官员干事效能提高
一方面，基层官员有更多的精力去联系群众，另一方面，在工作中以高标准要求自己。
3.基层减负智能化水平提升
科技应用解决了基层工作多头上报、重复上报的问题，受到一线工作人员的普遍欢迎。
（二）部分地区基层减负存在的问题
1.痕迹主义未能根除
合理的痕迹管理是检验官员工作成效的试金石，但痕迹主义则陷入形式不注重实绩的怪圈。随着检查的频率减少，基层工作的负担得到缓和，年终的检查工作只有一次，但日常的专项检查工作却有所增加，痕迹主义现象有所反弹。
2.减负碎片化较明显
放管服背景下，各级部门推出权力清单制度，明确各职能部门的权力和责任，在基层减负中起到了良好的效果。但上级职能部门将大量的工作量和审批权限下放给基层，却没有给予足够的资源，就会出现碎片化问题，增加基层工作负担。
3.“文山会海反弹回潮”
减负政策实行的初期，会议文件的数量得到减少，但随着时间的推移，官员对政策的执行意识越来越淡。部分文件改头换面以微信、QQ的形式出现，工作负担实质上没有减少。
二、基层减负中绩效管理的困境
（一）考核目标模糊
目前，我国上级对基层的绩效管理体系一般都是带有运动式治理的特征，导致上级在对下级下达任务的时候，没有经过协商，缺乏绩效目标的考量。同时，地方考核体系已经延伸到全方位的竞争，由于新的考核标准无法量化，基层官员只能主动寻找“创新”，引起上级的关注，致使基层政府陷入内卷的竞争中。
（二）考核规则落后
当前基层政府考核制度还存在一些问题，影响了基层官员的工作积极性。第一，考核方法不科学。主要表现为基层官员注重工作留“痕”，而不“绩”，通过填表和写评语的方式作为对上级分配的任务的回应。第二，考核主体的缺位。基层官员的考核大多来自上级和同级评估，这样的考核结果会偏向主观性，不能真实反映基层官员的工作表现。第三，考核评估指标过于笼统。如果考核过程中没有规则和依据，就无法得到准确的考核结果，也无法得到基层官员的信服。
（三）正向激励缺失
繁琐的基层事务需要基层官员投入更多的时间精力，但实际的差距使得基层官员的工作热情变低。第一，薪酬档次差距小。基层承担的事务更为复杂，但基层官员的级别待遇和晋升空间却被压缩，严重打击了基层官员的工作信心。第二，权责失衡现象严重。基层政府处于行政权力的末端，权力小但责任大，对于上级政府来说，基层工作没有需要简化或免除的，使基层官员不仅要处理本职工作还要应对上级的检查，从而陷入内卷的竞争中。
（四）压力型体制加压
在职责不明确的时候，上级政府以属地管理的名义下派命令，“甩锅”的同时没有配置相应的资源给基层，并要求基层在规定时间内完成任务，否则就要问责。同时，在问责压力下，基层官员在面对不必要的负担时会选择性的忽略，导致基层负担过重，减负效果不如人意。
三、从绩效角度进一步推进基层减负
（一）明确考核目标
要根据不同的情境，设计科学性和针对性的绩效目标，第一，绩效目标是明确具体的；第二，绩效目标应当是可以量化衡量的；第三，绩效目标必须与官员的实际能力和资源相匹配，是通过努力可以完成的；第四，绩效目标是上下级经过讨论达成共识的基础上确立的。
（二）建立科学指标
在基层工作中要灵活运用考核方法，抓关键指标。第一，要将绩效、贡献与服务对象的满意度作为基层官员晋升的依据做到具体问题具体分析。第二，运用差异化的考核评价，比较绩效考核结果。对不同指标的权重进行设置。第三，建立多主体的评估机制，让群众了解基层官员的日常表现。
（三）健全正向激励
应制定能上能下的用人机制，通过选拔使优秀基层干部进入部门工作。第一，健全上级机关和基层间的人才交流机制。实现上下级机关轮流任职，使基层官员有更多的锻炼机会。第二，构建公平公正的晋升机制。使官员更加明确自身努力的方向，推动积极的组织文化的形成。第三，提升基层官员满意度。如妥善解决基层官员饮食、住宿、文化等生活问题，或给予基层官员精神和物质上的激励。
（四）健全负向激励
首先，提高内外监督实效。根据权责一致的思路，自觉对工作中的官僚主义和不正之风进行排查，及时掌握基层部门工作落实情况，工作联动的方式加强对基层治理的领导。其次，完善问责制度。合理的问责能够帮助基层官员更好地担当，提升服务基层的能力和水平。因此建立科学的问责准入标准，坚持有错必究，对失误及时解决，提升基层官员的治理能力。最后，健全容错纠错机制。明确基层官员的权责边界，建立正面清单、负面清单，防止问责简单化，对于因不可抗力因素在工作中失误的基层官员，根据实际情况宽容处理，激励他们大胆试错。